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矿产资源管理怎样参与“宏观调控”
 
日期:2004年6月4日  作者:李 军

  ——请听有关部门领导和专家如何评说
 
  
  

    1.矿产资源管理参与宏观调控,是科学发展观的必然要求,是宏观经济运行的客观需要,是实现矿产资源管理方式根本转变的重要途径


    贾其海:党的十六届三中全会指出,当前经济发展面临的问题之一,是资源环境压力加大,资源“瓶颈”问题突出。在这个背景下,中央提出树立和落实科学发展观。矿产资源管理参与宏观调控,是科学发展观对矿产资源管理部门提出的必然要求,也是在矿产资源开发利用方面的具体体现。这是从长远来看。从目前来说,宏观经济运行中出现了局部过热,钢铁、水泥、电解铝等行业投资增长过快,直接造成资源利用粗放,而且使一些矿产品进口量大增,矿产品贸易逆差加大,更加大了资源对国民经济的约束力和压力。因此,宏观经济运行从客观上要求矿产资源管理参与宏观调控,以矿产资源的供给平衡,促进宏观经济平稳运行,核心是防止经济大起大落。


    杨璐:孙文盛部长多次强调要树立大矿业观念,要求我们在管理方式上立足大矿业,不能就资源论资源,就矿论矿,而是从整个国民经济对矿业的需要出发,站在大矿业的高度,从宏观上研究资源政策、矿业政策,从长远为国民经济和社会发展提供支撑。实现这个目标,我们必须转变职能,在加强矿产资源监管的同时,从政策研究、产业布局等方面紧跟国家经济发展规划,积极参与宏观调控。在具体工作中,要牢固树立大矿业观念,规划、审批等具体行政行为,都要考虑国家宏观经济运行的需要,考虑矿业行业的结构、规模和布局。


    按照1998年国务院机构改革方案,国土资源部全面行使矿产资源管理职能,原来有关工业部门的一些职能,应该移交到国土资源部。但由于各种原因,这方面还没有完全做到位,造成信息不畅,数据不准,管理也难到位。比如煤炭资源,前不久就有行业部门拿多年前煤炭部的数据说,我们的煤炭资源仅够开35年。国务院领导批示传过来我们也吓了一跳。根据我们的统计,又请了煤炭行业的专家论证,按目前19亿吨的产能计算,扣除各种损失,考虑综合回收率,目前的1880亿吨储量可够开采近百年,这还不算数倍于这个数字的资源量。可见,管理职能不到位,将有可能直接影响国家的正确决策。


    曹树培:最近我看到一篇报道。瑞士银行亚洲证券公司董事、总经理张化桥认为,中国多年来资源战略前瞻性不够,投资非常缺乏,使资源供应在中国经济景气周期到来之后显得捉襟见肘。张化桥的这个论点点中了我们的要害。我们的资源形势和战略研究滞后,有的引用的资料陈旧,最终提交的分析报告前瞻性差,影响政府决策的力度小。矿产资源管理参与宏观调控,也是实现矿产资源管理方式根本转变的重要途径。国土资源部要组织相对稳定的骨干力量,开展矿产资源战略研究,及时提出资源战略分析报告和决策建议,供政府决策参考。


    傅鸣珂:矿产资源本身具有的一些特性,比如稀缺、耗竭、分布不均衡等特性,以及其重要的基础产业地位和所有经济活动不可或缺的生产要素等性质,决定着政府对它的勘查开发以及环境保护等,必须实施宏观调控。这也是为什么世界上几乎所有国家特别是市场经济国家可以不设工业管理部门,而都要设置矿政主管部门的原因。虽然名称叫法不一样,但都是代表国家行使宏观调控和监管职能,生产经营活动等属于市场行为的,政府一般不介入。有为才能有位。国土资源部门应以此为契机,主动出击,主动承担起全面管理国家矿产资源的职能,积极运用矿产资源政策参与国民经济宏观调控。


    贺冰清:宏观调控在西方又叫国家干预,即国家运用一定的经济政策对宏观经济总量进行调节以趋近经济目标的行为,是国家经济职能在宏观经济领域的体现。这个时候提出来要求矿产资源管理参与宏观调控,这与党的十六届三中全会以来确定的政策路线和当前国家宏观经济形势的背景密切相关。中央提出的树立全面、协调、可持续的科学发展观,为实施宏观调控提供了新的思路,这是大背景。中央政府将今年的GDP增长目标定为7%,这种主动调低增长目标的做法,反映了科学发展观指导下宏观调控思路的新变化。我国目前已成为世界上消费煤炭、钢铁、铜最多的国家,也是美国之后的第二大石油和电力消费国,而我国人均资源又相对不足,无法继续支撑高投入、高能耗、高物耗的经济增长模式,再加上局部经济过热,现实要求矿产资源管理参与宏观调控,以促进国民经济正常运行。因此,矿产资源管理参与宏观调控,是中央立足国情作出的具有重大现实意义的选择。


    2.在资源政策层面,开展资源战略研究,制定与国民经济和社会发展规划高度协调的矿产资源规划是矿产资源管理参与宏观调控的重要手段


    杨璐:矿产资源管理参与宏观调控的主要目标之一,是促进国民经济平稳运行,为国民经济和社会发展提供资源保障,这需要我们在矿产资源政策层面开展战略研究。在这个基础上,根据国民经济需要和国家产业布局,编制矿产资源规划,而不是以前的就资源论资源,应该按照国民经济和社会发展规划、产业发展规划的要求编制矿产资源规划。


    比如煤炭采矿许可证的投放,应该首先考虑国家的能源结构、能源需求及煤炭资源的分布情况、交通条件等,而不能像以前那样仅仅考虑当地的需求,或者当时的市场情况。煤炭大都伴生煤层气,由于矿权具有排他性,在有的矿区就要考虑我国发展洁净能源的政策,优先设置煤层气的矿权。因此,从部门出发,支持国家产业政策落到实处,应是矿产资源管理参与宏观调控的重要内容。


    贾其海:矿产资源规划与国民经济和社会发展规划的衔接,对于矿产资源管理参与宏观调控尤为重要。一方面,国民经济和社会发展规划是以资源为基础制定的;另一方面,矿产资源规划又要满足国民经济和社会发展对矿产资源的需求。所以,做好两级规划的衔接,才能保证矿产资源管理有效参与宏观调控。目前,我们应在摸清矿产资源家底的基础上,重点研究矿产资源的总体供应政策,论证其对国民经济和社会发展的保障程度,拿出可行的资源政策和参与宏观调控的措施。同时,还要开展大宗矿产、支柱性矿产和优势矿产保护及开发战略研究,以及国家矿产资源储备制度、矿产品进出口政策、尾矿利用及矿产资源二次开发鼓励政策等方面的研究,全方位为国民经济和社会发展提供矿产资源保障。


    傅鸣珂:当前,矿产资源规划无疑是参与宏观调控的重要手段。规划中的总量控制、优化布局、结构调整以及根据国家产业政策确定的鼓励、限制、禁止勘查开发的矿区和矿种等,都是宏观调控的重要内容。它可以从源头上促进资源的合理配置、高效利用和有效保护。但矿产资源规划与土地规划不一样,不是指令性的,应是战略性、指导性和政策性的,要注意把握“度”,要给市场配置资源留下足够的空间,不能一提加强宏观调控就搞计划经济的指令性指标,那是一种倒退。国外还没有见到类似我国矿产资源规划的模式,西方发达国家似乎更重视可行性研究和各种评估论证,规划也仅仅是区域性的包括各种自然资源的综合规划,更注重各种资源的统筹、协调、权衡,不少好的做法值得我们借鉴。


    曹树培:矿产资源管理参与宏观调控,要充分注意矿业的特点。矿业具有高投资、高风险、长周期等特点,而经济增长又有很大的惯性,矿产资源管理方面的宏观调控措施很难在短期内见效,更应着眼长远。比如要减少铁矿石的投放量,已发了证的你不能不让人家生产;不发证了,下一个周期可能铁矿石就短缺了。因此,矿产资源管理参与宏观调控,必须有前瞻性和预见性,是超前的调控。


    制定和实施矿产资源规划是矿产资源管理参与宏观调控的重要手段。规划的调控重点是规模结构,即对总量、结构、布局等进行合理规划。目前更要强调规划的严肃性,已发布的规划必须严格执行,已实施的规划要严格监督检查,同时对规划落实情况进行评估。最近中央提出在2004年~2006年开展资源节约活动,大力发展循环经济。如何落实这一部署,国土资源部门要作出回答。矿产资源开发利用涉及上下游产业,上游我们要管住,下游我们可以发表意见,以促进整个资源链条走资源节约之路。


    贺冰清:宏观调控的政策效应存在时滞(时间差),需要准确把握,更要有前瞻性和预见性。矿产资源管理参与宏观调控,不像土地那样,不供地就能很快产生效果。矿产资源管理的宏观调控政策,往往很难产生“点刹车”的作用,更多体现为长期的效果。比如两权审批发放的政策调控效果不是着眼于当前,而是要在未来一段时间才能显现(形成生产能力和供给能力)。在这个过程中,国土资源部门要注意相关法律法规。因为,这些法律法规既是参与宏观调控的手段,也是实施宏观调控的根本依据,更是依法行政的依据。只有认真梳理,才能保证参与宏观调控不是随意的,而是符合《行政许可法》要求的。


    矿产资源管理宏观调控还必须着眼于矿业产业链,分清上下游产业间的供需关系。比如:不能把冶炼加工环节局部过热(产能过剩)归结为资源过剩。从长期看,矿产资源短缺仍然是主要矛盾,还应坚持扩张性政策,鼓励矿产勘查开发投资,努力提高资源供应能力。当然,对部分矿种如钨、稀土等仍应坚持适当从紧的宏观调控政策。


    3.在矿业政策层面,把握两权投放的规模和总量,建立浮动的资源税费制度,以行政和经济手段调控资源总量和规模,是矿产资源管理参与宏观调控的主要措施


    杨璐:现在不少地方建立了有形的两权市场,但也有不少地方认识上有误区,盲目追求两权出让的量和收益。招拍挂数量越多,价格越高,不一定说明我们的管理水平就高。不能认为有了两权市场,一切就可以交给市场了。在两权的投放上,国土资源部门应该依据当地矿产资源规划,根据资源市场需求情况,理性地确定投放规模、投放总量和投放密度。只有经过这样的分析和论证投放的两权,再进行市场进行配置,才能体现矿产资源管理在积极参与宏观经济运行,否则资源开发就会陷入混乱。比如钨,我们在投放新的采矿权之前,不仅要研究国内,还要研究全球钨资源的供应和需求情况,甚至还要了解钨品的加工以及进出口情况,在这个基础上才能对是否投放新的采矿权,投放多大规模,作出科学决策。


    再一个是矿产资源税费政策,必须进行改革。就拿矿产资源补偿费来说,10年前的费率一直沿用至今,束缚着我们难以用经济手段调控资源总量。我们最近正在研究对钨、锡等优势矿产实行浮动的资源补偿费费率,慢慢地运用经济政策调控资源总量。


    傅鸣珂:矿权涵盖了所有权和使用权中占用、使用、收益、处置4项权利,政府如果不设置矿权,这4项权利就是空的。因此,矿权管理,是最直接的宏观调控手段之一。在矿权的设置及投放上,国土资源部门代表国家行使管理权,应体现国家宏观经济运行的总需求,在投放规模、数量、地域甚至对获得矿权企业的资质、门槛等,都可以通过政策加以限定。


    矿产资源管理参与宏观的另一个重要手段是资源有偿使用费税。由于历史原因,我国矿山企业的税费没有体现资源性企业的特点,征收的还是一般工业企业税费。但矿业本身还有若干种体现有偿使用的税费,包括补偿费、资源税、两矿区使用费、两矿权价款等,我们可以利用矿业税费这个经济杠杆进行宏观调控。在国外,矿业税费往往有弹性,甚至可以通过谈判确定。我们可以借鉴国外的先进经验,对鼓励开发的矿区、矿种减免税费,对重点保护矿种调高税费率,对资源综合利用、尾矿资源化等企业给予政策扶持等,这才能体现国家宏观经济的发展方向和产业政策。当前,针对矿山环境恶化、矿区土地复垦率低等,应尽快建立土地复垦履约保证金制度,体现国家的环保政策和建立资源节约型社会的要求。


    贾其海:目前我国矿山企业的税费制度没有注意资源型企业的特点,实际上是计划经济体制下国有矿山企业税费制度的延续。那时候矿山企业经济成分单一,都是国有企业,税费征收是国家的,留给矿山也是国家的,矿山倒闭人员也由国家安排。在市场经济体制下,这种背离矿业企业规律的税费制度,必然要进行改革。尤其是为国家作出几十年贡献的国有老矿山企业,资源已经枯竭,承担的税费与新开办的矿山一样,开采成本增大,企业包袱过重,后劲必然不足,也就出现了目前的“四矿”问题。建立反应灵敏、适应矿业特点的税费政策和管理制度,不仅是宏观调控的需要,也是解决矿业经济欠缺活力的主要措施,更是中国适应加入世贸组织的客观要求。


    贺冰清:宏观调控是调控主体通过经济政策对经济总量的调节,经济政策就成为连接调控主体和调控对象的中介环节。经济政策作用于总量,通过价格参数影响企业行为。政策和最终目标之间有不同层次的中间变量和中间目标,因而宏观调控本质上是间接的而非直接的。这是市场经济条件下宏观调控与传统计划管理体制的本质区别。


    宏观调控不是微观管理,不宜把所有的政府管理行为都纳入到宏观调控的范畴。宏观调控主要针对影响整个国民经济总量、结构及平稳运行的因素。就矿产资源而言,应该把战略性、支柱性及影响国民经济平稳运行的大宗矿产,作为宏观调控的主要对象,有针对性地开展资源战略研究和矿业政策研究。


    4. 在合理开发利用资源层面,研究建立矿业资本市场,促进矿产勘查投资,提高资源综合利用水平,积极推动建立资源节约型社会,是矿产资源管理参与宏观调控的重要内容


    贾其海:随着经济社会的快速发展,资源“瓶颈”问题越来越突出,矿产资源对经济社会发展的保障能力正在下降,这已引起社会各界的重视。其表现,一是我国矿产资源综合回收率太低,如煤炭的综合回收率不到40%,金属非金属矿产也就30%左右,造成资源极大浪费。二是资源增加量抵不过消耗量,探明资源储量在不断减少。三是利用国内国外两种资源、开拓国内国际两个市场收效甚微,尤其“走出去”战略并不理想。开源节流,应是目前乃至相当长一个时期内,我们应该面对的问题。


    开源节流,面临的直接问题是资金。一方面,国家应从矿产勘查投资主体中退出,这也是公益性、商业性勘查分体运行的根本。国家把这部分资金作为基金,补贴地勘单位开展商业性勘查,这要比国家直接投资的效果好得多。另一方面,国家应出台优惠政策,鼓励矿山企业开展深部及外围找矿,扶持资源枯竭矿山就地勘探新的资源。同时,积极制定矿业融资政策,鼓励国内矿业企业走出去开发利用国外资源;改善矿业投资环境,吸引国外资金到国内进行资源勘探开发。


    矿山环境治理、尾矿利用等也一样需要国家出台鼓励性的政策,扶持企业开展这方面的工作。据有关部门统计,目前全国矿山占用和废弃的土地有9000多万亩,复垦率不到12%,其产生的各种地质灾害和环境污染问题也很严重。国家只要有足够的鼓励性措施,这是对国家和企业都有利的好事。


    杨璐:国内矿业企业缺乏活力,很大的原因是国内矿业资本市场没有形成,矿产勘查和采矿企业融资渠道不畅通。管矿的不懂金融政策,金融界人士不了解矿业特点,使得单纯的矿业公司很难到股市上融资。我国证券管理部门将矿权评估价值作为一般的无形资产,规定在企业的评估总资产中“不得超过20%”。这个规定的结果,使得我国所有上市公司中,没有一家矿产勘查或采矿公司。


    我们自身在学习金融政策的同时,首先要大力向金融界宣传矿业的特点,积极促进适应矿业特点的金融政策尽快出台。其次要借鉴国外经验,探索建立为矿产勘查开采业融资的小型资本市场。三要积极发展、培育和规范非银行金融机构,以利于中小型矿业企业融资。四要调整金融政策,鼓励矿业企业利用证券交易所筹集资金,在深、沪两市上市规划中增加有关矿产勘查开采内容,允许矿产勘查开采公司上市融资。五要积极促使国家成立政策性的矿业开发银行。


    矿产资源政策还要关注社会公益。针对采矿造成的土地破坏、“三废”排放以及尾矿利用及资源的二次开发,国家应该研究制定治理和利用的鼓励性政策,建立一种机制,使社会效益与企业经济效益有机结合起来,形成一个产业,以促进矿产资源开发整个活动形成良性循环。比如尾矿问题,矿山企业没有利用,别的企业想开发,怎么办?这就涉及尾矿的所有权界定问题。实际上在尾矿利用和矿区土地复垦方面,国内已经有了成功的例子。浙江就有一个专门进行尾矿利用和资源二次开发的公司,效益还不错,但也遇到了这样的问题。我们应该研究制定有关鼓励性政策和措施,推动全社会高效和合理利用资源。


    曹树培:矿产资源管理也要以人为本,多向社会提供服务。政府管理既要有制约机制、处罚机制,也要有激励机制和鼓励性的政策措施,前者在法律法规中大都有具体的体现,后者则显得比较滞后。通过制定各种鼓励性的政策措施,再加上信息发布、预报预警、提供统计分析信息、加强咨询评估等,可以让国内矿业企业提高竞争能力。中国是人口大国,资源相对紧张,不能从一个局部,以一官之见,不顾资源国情、不考虑资源的供给能力而盲目地发展钢铁、有色金属、水泥等产业。


    傅鸣珂:作为一个重要方面,我国优势矿种的保护和开发利用,应在国家层面上有所体现。近几年我们针对一些特定矿种如钨等已经采取了一些宏观调控措施,比如总量控制、出口配额等,也产生了明显的效果,这种调控方式应尽快扩大到其他优势矿种。不少资源大国,如加拿大、澳大利亚等,矿产资源勘查开发的门槛虽较低,但在产业的末端,也就是重要矿产品的出口,把关很严,需要主管矿产资源的部长亲自批准。如果我们在这个环节不严加控制,放任自流,我国优势矿产的保护就可能是一句空话。当前,对优势矿产,我们应重点加强资源储备,以确保国家经济安全。

                                           资料来源: 无

 
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